“十三五”期間，杭州市地下空間開發(fā)的目標(biāo)是：通過(guò)“新城成片開發(fā)、老城連通完善、地鐵站點(diǎn)拓展”的發(fā)展模式，打造杭州“地下城”。到2020 年，杭州市區(qū)地下空間開發(fā)利用面積達(dá)到8260 萬(wàn)平方米，形成“一城多軸、三主八副十一片”的城市地下空間基本骨架。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，促進(jìn)地下空間綜合、系統(tǒng)開發(fā)，節(jié)約集約利用城市空間資源，提升城市整體防護(hù)和綜合承載能力，杭州市于8月1日施行《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。

《辦法》在現(xiàn)有法律法規(guī)的框架下，以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)杭州市在地下空間開發(fā)利用實(shí)踐中碰到的實(shí)際問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)?shù)毓芾韺?shí)際，在地下空間規(guī)劃制定、土地使用權(quán)的取得、工程建設(shè)管理、確權(quán)登記和使用管理等方面都進(jìn)行了規(guī)定，著力解決當(dāng)前存在的地下空間規(guī)劃不深、利用零散、互不連通等突出問(wèn)題，部分內(nèi)容具有先進(jìn)性和超前性。

一家統(tǒng)籌分頭管理

地下空間開發(fā)利用專業(yè)性、綜合性和系統(tǒng)性強(qiáng)，為加強(qiáng)對(duì)地下空間開發(fā)利用的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，《辦法》確立了“綜合協(xié)調(diào)、一家統(tǒng)籌、分頭管理”的模式。

政府一級(jí)應(yīng)當(dāng)建立地下空間開發(fā)利用管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決開發(fā)利用中的重大問(wèn)題，督促有關(guān)部門依法履行監(jiān)督管理職責(zé)；建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)地下空間開發(fā)利用的統(tǒng)籌推進(jìn)工作；城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、人民防空、城市管理、房產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)行政管理部門按照各自職責(zé)，共同做好地下空間開發(fā)利用相關(guān)管理工作。

為綜合化、系統(tǒng)化、區(qū)域化推進(jìn)地下空間開發(fā)利用，避免零散、無(wú)序開發(fā)和互不連通等弊病，《辦法》規(guī)定，地下空間重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域和大型城市綜合體、重要地鐵站點(diǎn)及其周邊的開發(fā)建設(shè)，由屬地區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)、集聚區(qū)管委會(huì)或者市級(jí)開發(fā)建設(shè)單位負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)。通過(guò)屬地管理，確立統(tǒng)籌推進(jìn)開發(fā)利用的責(zé)任主體。

杭州市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，貫徹落實(shí)《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，下一步需要深入實(shí)施市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、統(tǒng)籌推進(jìn)的工作機(jī)制，堅(jiān)持規(guī)劃、用地、建設(shè)、管理多管齊下，統(tǒng)籌推進(jìn)地下空間開發(fā)利用，對(duì)地下空間開發(fā)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)有效的管理，實(shí)現(xiàn)城市地下空間合理有序開發(fā)和高效利用。

深化地下空間規(guī)劃管控

開發(fā)利用地下空間，規(guī)劃是龍頭，是導(dǎo)向，是有序合理利用地下空間的法定保障。

《辦法》突出了地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃統(tǒng)籌作用，首先明確了杭州市地下空間開發(fā)利用的基本方向。即：地下空間應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于建設(shè)地下交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、防空防災(zāi)等項(xiàng)目；鼓勵(lì)建設(shè)商業(yè)、工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)以及體育、文化等公共服務(wù)項(xiàng)目；禁止建設(shè)住宅、學(xué)校、幼托、養(yǎng)老等項(xiàng)目。

針對(duì)目前地下空間規(guī)劃存在的問(wèn)題，為深化規(guī)劃管控，促進(jìn)地下空間系統(tǒng)性開發(fā)和互連互通，《辦法》明確地下空間規(guī)劃編制和實(shí)施的要求：在總體規(guī)劃層面，明確地下空間專項(xiàng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；在專項(xiàng)規(guī)劃層面，明確地下空間專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括豎向分層、橫向連通，地上地下一體化安排，總體布局，重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域，開發(fā)步驟等內(nèi)容，并要求人防工程、軌道交通等專項(xiàng)規(guī)劃與地下空間專項(xiàng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)；在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，應(yīng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的控規(guī)補(bǔ)充完善有關(guān)地下空間開發(fā)利用的內(nèi)容，包括開發(fā)范圍、規(guī)模、使用性質(zhì)、出入口位置、互連互通要求、人防建設(shè)要求、大型地下市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)區(qū)范圍以及地下與地面建設(shè)之間的協(xié)調(diào)等內(nèi)容。

為推進(jìn)地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃和控規(guī)的落地，《辦法》規(guī)定了規(guī)劃許可相關(guān)內(nèi)容，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在進(jìn)行規(guī)劃審批和提出規(guī)劃條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)項(xiàng)目的用地性質(zhì)、水平投影坐標(biāo)、豎向高程、建設(shè)規(guī)模、出入口位置、與相鄰建筑連通方式以及規(guī)劃用地退讓等要求，盡可能地從規(guī)劃源頭上規(guī)范開發(fā)利用，促進(jìn)互連互通，避免地下空間工程封閉孤立與缺乏連貫性。

利用地下空間須取得地下建設(shè)用地使用權(quán)

為了規(guī)范地下空間用地管理，《辦法》規(guī)定，開發(fā)利用地下空間應(yīng)當(dāng)依法取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。

針對(duì)地下建設(shè)用地供應(yīng)不同于地上建設(shè)用地供應(yīng)的情況，《辦法》作了以下特殊規(guī)定：地上建設(shè)用地使用權(quán)人可以申請(qǐng)開發(fā)其建設(shè)用地范圍內(nèi)的地下空間（市政基礎(chǔ)設(shè)施、人防工程等公益性建設(shè)項(xiàng)目需要使用或者已經(jīng)使用的除外），并且可以采取協(xié)議出讓方式取得土地使用權(quán)。但該權(quán)利行使必須符合控制性詳細(xì)規(guī)劃，并受公共利益優(yōu)先原則的限制；規(guī)劃條件要求建設(shè)的連通通道穿越市政道路、公共綠地、公共廣場(chǎng)等公共用地的，連通通道的土地可以采用劃撥方式供地，以鼓勵(lì)互連互通；重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目完成開發(fā)整理，具備供地條件的優(yōu)先納入年度土地出讓計(jì)劃，在做地階段即充分考慮地下空間正片開發(fā)利用要求；土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)將包含互連互通要求的規(guī)劃條件作為地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓文件及出讓合同的組成部分。

鼓勵(lì)地下空間互連互通

當(dāng)前，地下工程和設(shè)施之間互不連通的問(wèn)題比較突出，影響了地下空間的整體使用效能。造成這一問(wèn)題的原因是多方面的，其中，規(guī)劃要求深度不夠和規(guī)劃實(shí)施不到位是重要因素。為此，《辦法》作了如下幾方面規(guī)定：

一是控制性詳細(xì)規(guī)劃必須對(duì)地下空間互連互通、出入口位置作出具體規(guī)定；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在核定地下建設(shè)工程規(guī)劃條件時(shí)，必須根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃明確相鄰地下建筑的連通要求；三是規(guī)劃條件要求連通的，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)包括連通方案，并納入設(shè)計(jì)方案審批；規(guī)劃條件未要求連通的，相鄰建設(shè)單位可以協(xié)商達(dá)成連通協(xié)議納入審批和建設(shè)；四是先行建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目必須按照規(guī)劃要求預(yù)留連通位置，后續(xù)建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目必須與先建的項(xiàng)目實(shí)施連通。

此外，為鼓勵(lì)地下空間互連互通，《辦法》還規(guī)定了若干鼓勵(lì)政策，例如：政府可以通過(guò)劃撥供地、協(xié)議出讓、土地出讓金優(yōu)惠等形式提供連通通道的土地，連通通道允許適度開發(fā)使用，連通通道面積可以計(jì)入法定的防空地下室建設(shè)面積等。

杭州市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，控制性詳細(xì)規(guī)劃中地下空間規(guī)劃內(nèi)容、建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或劃撥決定書中核定的地下建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃條件，必須通過(guò)設(shè)計(jì)與建設(shè)才能最終實(shí)施。地下空間開發(fā)具有不可逆性，地下工程一旦完工后，如果存在缺陷，通常難以通過(guò)重建來(lái)彌補(bǔ)，而且將致使整個(gè)區(qū)域相關(guān)地下空間的互連互通規(guī)劃要求都可能受到影響，甚至無(wú)法實(shí)施。

為實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化開發(fā)和統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)，《辦法》分別規(guī)定了統(tǒng)籌開發(fā)、整體設(shè)計(jì)統(tǒng)一建設(shè)以及結(jié)合地鐵建設(shè)帶動(dòng)地下空間開發(fā)等內(nèi)容。如《辦法》第二十七條規(guī)定，重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域和大型城市綜合體、重要地鐵站點(diǎn)及其周邊的開發(fā)建設(shè)，由屬地區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)、集聚區(qū)管委會(huì)或者市級(jí)開發(fā)建設(shè)單位負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)。第二十八條明確，集中開發(fā)區(qū)域，由集中開發(fā)單位對(duì)地下建設(shè)工程進(jìn)行整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)，一并出讓。第二十九條、第三十條規(guī)定了結(jié)合地鐵建設(shè)實(shí)現(xiàn)整體開發(fā)建設(shè)和互連互通。

地下空間建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立

產(chǎn)權(quán)登記的主要法律依據(jù)是《物權(quán)法》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》。《辦法》根據(jù)該兩部法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)地下空間產(chǎn)權(quán)登記的相關(guān)內(nèi)容作了比較原則的規(guī)定，具體的實(shí)施辦法則授權(quán)土地行政主管部門依法制定。

一是根據(jù)地下空間的利用特點(diǎn)，規(guī)定了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立、分層登記和三維立體確權(quán)的原則；二是規(guī)定了地下空間權(quán)屬登記的主體；三是關(guān)于地下連通通道的產(chǎn)權(quán)，一般都涉及兩個(gè)以上建設(shè)單位，《辦法》規(guī)定其產(chǎn)權(quán)在土地出讓合同、土地劃撥決定書或者相關(guān)建設(shè)單位的協(xié)議中明確；四是明確了地下空間權(quán)屬登記相關(guān)規(guī)范要求，以區(qū)別于地上權(quán)屬登記。

相關(guān)鏈接

杭州市地下空間開發(fā)利用成功實(shí)例

吳山廣場(chǎng)片區(qū)

規(guī)劃中的地鐵吳山廣場(chǎng)站會(huì)和大型地下綜合體同步開發(fā)建設(shè)，它們和地鐵1號(hào)線定安路站之間，將以地下步行通道連接，通道將分布在定安路和西湖大道的地下空間里。以上整片的地下空間，配有商業(yè)，也有停車泊位。

武林廣場(chǎng)、西湖文化廣場(chǎng)片區(qū)

武林廣場(chǎng)地下商城，預(yù)計(jì)年底建成。這里地下3層，不僅配有商業(yè)，還有地下停車場(chǎng)等。建成后，它不僅能和武林廣場(chǎng)地鐵站連通，同時(shí)也可以通過(guò)地下步行通道和周圍的商業(yè)建筑互聯(lián)互通，逛完地下商城后，還能直接去銀泰、杭州大廈等商場(chǎng)。

錢江世紀(jì)城中心區(qū)

這個(gè)位于盈豐路—民和路—錢塘江—鴻寧路圍合的區(qū)域，與錢江新城構(gòu)成杭州城市新中心。這里最受關(guān)注的，當(dāng)然是奧體博覽城區(qū)塊。未來(lái)，博覽城里面，主體育場(chǎng)、體育游泳館、綜合訓(xùn)練館以及地鐵，都可以通過(guò)地下空間連通。地下空間里，除了地鐵站、地下道路、站內(nèi)空間，還有地下停車場(chǎng)、步行道、店鋪等，并建有地下體育場(chǎng)館、會(huì)展、倉(cāng)儲(chǔ)等配套。

城西科創(chuàng)暨余杭組團(tuán)中心區(qū)

這個(gè)區(qū)塊的地下空間，有一定的前瞻性。比如正在建設(shè)的未來(lái)科技城核心區(qū)，會(huì)建起一條地下車行環(huán)路，各個(gè)地下空間可以通過(guò)這條環(huán)路進(jìn)行串聯(lián)，使得整個(gè)地下空間形成一個(gè)互聯(lián)互通的整體。目前，這里的公共地下空間開發(fā)工程占地總面積為47.6畝，地下建筑面積為53700平方米。主要包括地下車行環(huán)路工程、公共地下空間開發(fā)工程及附屬園林綠化、地下空間裝飾裝修、智能交通等專業(yè)工程。（來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)）